一 问题的提出
江泽民同志在“十六大”报告中提出,根据解放和发展生产力的要求,我们应该坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。这里包含了三层意思:第一,巩固和发展公有制经济;第二,鼓励、支持和引导非公有制经济;第三,我们不能把两者对立起来,而应该将之统一于社会主义现代化建设的进程中。在当前的形势条件下,难点是如何根据国民经济发展的内在要求,巩固和发展我们的国有经济?“十六大”报告的论述主要从两个方面展开:继续调整国有经济的布局和结构,深化改革国有资产的管理体制。我们应该认识到,这两个方面是相辅相成的,只有改革了国有资产的管理体制,才能实现十五届四中全会提出的“国有经济布局的战略性调整”,并有助于实现作为我国“十五计划”主线的经济结构调整;反过来,只有在调整国有经济布局和结构的过程中,才能有效地实现国有资产管理体制的改革和国有经济的发展。
显然,深化国有资产管理体制的改革就成为一个重要的节点,成为解决全部问题的关键点。江泽民同志在“十六大”报告中把这个问题放在非常突出的位置上,他在第一次看到起草报告的提纲时,就对国有资产管理体制的改革作了重要批示。后来在报告形成的整个过程中又反复强调了国有资产管理体制改革的重要性,并在“十六大”的会议上对此展开了重点的论述。根据我们的理解,报告中已经阐明的要点有六条:(1)中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,并享受所有者权益。这里,实际上强调了一个“分级管理”的原则,为了解决目前存在的“高度集中”和“管理低效”问题;(2)权力、义务、责任的统一。这里的重点是强调了“有效管理”的原则,为了解决目前存在的“责大权小”和“责小权大”同时并存的问题;(3)管资产、管人、管事的结合;(4)国有资产流失要追究法律责任;(5)所有这一切,国家都要通过法律法规予以确定和保护;(6)强调进一步探索国有制的多种有效实现形式,大力推进国有企业的体制创新、技术创新和管理创新。
显然,“十六大”报告的现实针对性很强,思路十分清晰,问题十分重要,观点十分明确。使我们在如何加强国有资产管理问题上受到了新的启发,尤其是在非常关键的以下四个问题上,认识有了新的提高。
第一个问题是,为什么要加强国有资产的管理?
一般认为,加强国有资产管理的目的就是为了实现保值增值,保值增值是必须的,但是仅此是不够的,更为重要的是为了促进国有经济的战略性调整(以及为了更好地实现国民经济的结构性调整),实现新世纪我国小康社会的全面建成、中华民族的复兴和社会主义的现代化。
第二个问题是,国有资产管理的核心在哪里? 管什么?
国有资产管理的核心究竟是一个产权(财产权)问题,还是一个经营管理问题?这次 “十六大”明确了国有资产管理的关键是“所有者权益”。国有资产实现的形式有多种,不管采取什么形式,只要有效就行。我们根本不必要把所有东西和所有事情都抓在手上,如果都抓在手上,有有可能抓得很累,还不一定抓得有效。
第三个问题是,谁来负责,谁来管?
国有资产管理究竟是专职部门管,还是专业部门管?这个问题与上述问题实际上有联系,如果国有资产管理以生产经营为重点或抓手,那么,自然各专业部委和专门机构都要管。但是,如果大家都管,职责不明,结果可能大家也可以都不承担责任,也承担不了责任。结果,“责大权小”出现了,“责小权大”也出现了。这次“十六大”明确了三点:一是出资人职责,二是专事机构,不是分兵把守,三是责权利结合,这样就解决了过去长期困惑我们的一系列问题。
第四个问题就是“如何管”了。
也就是说,对国有资产究竟应该集中管理,还是可以采取分权管理?以前的提法是:“国家统一所有,政府分级监管,企业自由经营。”十五届四中全会提出了“分级管理”的概念,形成的十六个字是:“国家所有,分级管理,授权经营,分工监督。”这次“十六大”明确了“分别代表”的原则,实行三级(中央政府、省区政府、地市政府)管理体制模式,而且认为应该分级“享受所有者权益”。
国有资产管理体制的改革必然涉及到中央与地方的利益协调问题。原来的利益协调是通过税收方式解决,但当地方政府有了国有资产的分级所有权和处置权之后,就面临一个新的利益协调。从目前情况看,这种协调机制尚未出台,至于利益如何分割,分割到何种程度各地还是在‘摸着石头过河’。但一个总的原则就是,地方政府在承担着风险的同时应该相应地获得一定收益,如在税收、人事管理方面拥有更多的自主权。上海的经验值得借鉴。在一般竞争性领域,中央企业实力较强,本地企业无法与之竞争。而驻沪中央企业本身就能够为当地创造大量的就业机会和税收收入,因此地方企业与中央直属企业实行错位竞争则有利于中央与地方的双赢。比如上海的化工行业,中央化工企业主要的优势在基础性化工产品,而本地企业则主要从事精细化工产品的经营,尽量避免竞争冲突。
我们认为,对改革对象提法的转变,实际反映了改革过程中中央改革者观念创新、社会科学知识的增进。最重要的是,转变本身折射出中央改革者驾驭市场经济的能力已经逐步成熟。在改革之初,国有企业盘子比较大,国有企业对政府财政收入的贡献率比较高,改革者也缺乏相应的市场经济知识,因此,政府对宏观调控上没有足够的把握,亦没有足够的力量驾驭市场经济。在经历“一放就乱,一收就死”之后,改革者逐渐熟悉了市场经济的“脾气”。
1996年我国经济成功实现了“软着陆”,1998年安全地度过了东南亚金融危机,近几年来,在世界经济处于低迷的大环境中,中国经济“一枝独秀”,保持了较高的增长速度。这表明中央第三代领导集体已经能够成熟地驾驭市场经济并适时地进行宏观调控。在二十多年的改革过程中,国有经济在整个国民经济中的比重不断缩小,民营企业发展迅速。目前,民营企业已经创造出70%以上的工业总产值,60%以上的GDP,100%以上的新增就业和80%以上的经济增长。因此,适时地进行国有资产管理体制的改革不会对国家的稳定造成影响。
我们的研究将以改革开放以来国有部门的改革为背景,分析从国有企业改革到国有资产管理体制改革的制度变迁过程(我们称之为国有资产管理体制的改革),并以“国有资产管理体制改革的过程中是诺思悖论不断化解地过程”、“国有资产管理体制改革的制度变迁是冲击回应型”、“国有资产管理体制与财政体制改革高度相关”等命题为核心构建一个理论框架对这一过程做出了解释。
二、分析框架
经济制度及其变迁历来是经济学家们关注的焦点。一般来说,制度创新最初来源于制度需求。诺思、托马斯认为,早期的制度变迁是由于人们对稀缺资源赋予的压力的增加。诺思强调了制度和组织之间的互动关系。他认为,制度是构建人类相互行为的人为设定的约束,而组织是由为了实现特定目标而受共同意志约束的个人的集合。制度变迁的关键是制度和组织之间的相互作用。国家理论、产权理论和意识形态理论构成了诺思制度变迁理论的三大基石。国家的作用在于合理的界定产权,稳定的产权结构给人提供了一种稳定的预期,意识形态的作用则在于降低社会的经济运作成本。舒尔茨后来将制度变迁的原因归结为经济发展过程中人的经济价值得体高。拉坦则强调要素与产品的相对价格的变化,以及与经济增长相关联的技术变迁所释放的收入流及其分割、与制度绩效的增进相联系的效率收益等等因素;市场规模的变化,甚至仅仅处于安全和操作费用低廉的考虑,都有可能引致新的制度安排。而当某种制度安排导致要素生产函数长期低于生产可能性边界以及与之相关联的人们的实际收入水平长期低于其潜在收入水平时,也会构成制度需求的持久压力。此外,制度变迁还可以引外部接触而加快速率,因为在不同极小的制度竞争中,相对又使得制度安排,总是形成制度攻击的潜在资源,并相应地诱致着新的制度需求倾向。林毅夫把制度变迁分为两种类型:诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代,或是新制度安排的创造,它由个人或一群人在相应获利机会时自发倡导、组织和实行。它必须有某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。它可以纯粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生。
但是,制度供给未必总是与制度需求同步,“制度供给总是不足的”。制度供给的特殊规定在于,它是在既定的制度遗产、制度结构或制度环境中实现的,并且某种制度供给在资源和文化差异很大的环境中比在那些技术的最初发展已经构成制度和技术变迁趋向、并作为制度供给的重要资源的环境中更容易制度化。因此,制度供给者不能总是维持制度的均衡,它是受一下因素的制约的:制度供给者的偏好和有界理性;意识形态刚性;官僚或利益集团冲突;社会科学知识的局限性。制度供给者可能是一个长期收益的偏好者,也可能是一个短期收益的偏好者。如果他偏好国民财富的增加,制度供给者会在其权威限度内具有建立最有效制度安排的激励。如果存在交易费用从而新制度安排带给国民的收入较高而带给制度供给者的收益较低(制度供给者与国民缺乏“共容利益”),那么建立这种新制度安排就不是制度供给者的利益所在。国民财富的增加只是统治者重视的一种商品,他还有可能更为关心其在国际政治舞台的威望,为此可能牺牲国民财富而建立强化军事力量的制度安排。况且,由于有界理性和建立新制度安排所需信息的复杂性及执行新制度安排所需要的交易费用,制度供给者还是无法矫正制度供给的不足。意识形态的刚性则表明,为了恢复均衡而强制推行新制度安排、并改变原来的意识形态,很可能会上还同这权威的合法性。因此,制度供给者可能不是去创造新的制度安排,而是竭力维护旧的制度安排从而维护意识形态的纯洁性。官僚或利益集团都是统治者所必须依赖的政治经济力量,如果新的制度安排所能带来的额外利润被官僚自理行为滥用掉的话,新的制度安排就无法建立起来;同样,如果制度变迁中受损失这是统治者所必须依赖的集团,那么统治者会因为害怕自己的政治支持受到侵蚀而情愿不进行这种制度变迁。英国在20世纪初的经济增长大大落后于西方其他国家就是由于长期以来形成的强大的利益集团在作祟,奥尔森把这种现象称之为“制度僵化症”(institutional selerosis) 。制度的不均衡还受到制度供给者社会科学知识储备的束缚。制度供给者获得社会科学知识的途径有三个:国际经济政治环境的冲击、国内理论界的影响、制度供给者在实践中不断总结的经验,即“干中学”。一个社会中各种不同的政治经济制度的变动和确立,都是由该社会占统治地位的社会思想诱发和塑造的。而从根本上说,社会思想仍然是有限理性的。
我们对前人的研究进行了比较、分析和综合,并从国家理论当中汲取营养,详尽的刻画了制度变迁过程中各个利益集团的博弈关系及其对改革程序的影响,进而对改革路径的影响,从更深层次揭示了国家与企业的博弈关系,并把国家(政府)区分为中央和地方两个不同的利益集团。通过对“诺思悖论”的重新阐释以及相关研究的批判与继承,认为“改革的过程是诺思悖论不断化解地过程”,并提出了“中国改革的制度变迁是冲击回应型”、“国有部门改革与财政体制改革高度相关”、“改革过程中地方利益独立化、扩散化”的命题。在分析计划经济体制和转轨经济下国有企业的行为模式的时候,我们不但注意到了国家(政府)与企业的关系,而且也注意到了非国有企业的壮大对原来国有企业行为模式的影响。我们将分析地方政府的行为作为切入点,引出对中央政府和国有企业行为模式的分析,并将其放在整个国有部门改革的动态进程中来分析、刻画、理解,称之为动态的国有部门改革路径。从协同学的观点来看,系统由相互联结着的组织构成,组织的不同运动模式直接影响系统的变化路径。系统内部的环境变化也会是组织发生分化、变异。我们认为,联结博弈主体(组织)的关结点有两个:一是系统内部即国内经济环境对博弈主体的影响,特别是博弈主体相互之间的作用。进而,按照“熊彼特——希克斯——诺思命题” ,在分析政府(包括中央与地方)与国有企业关系时,我们认为,财政压力问题以及中央和地方的财政关系是打开这扇大门的钥匙。二是系统外部即国际经济环境对本系统,进而对系统内的博弈主体的影响。在中国推进市场化的进程中,特别是在以开放促进改革的背景(刘光溪,2002)之下改革主体不断的学习和适应国外的通行规则、惯例及体制,影响甚至改变了改革原来的程序设定和路径。在原有国有企业存在边界刚性和企业外部环境不变的条件下,国有企业内部内生的改革动力微乎其微,即使存在也是在地方政府与中央政府目标不一致的情况下,地方政府与国有企业“串谋”改革。但当企业外部环境发生变化(面临外部压力)企业边界变得有弹性的时候,企业就会内生出改革的动力,而且这种内生的动力有极强的扩散效应,会在社会当中形成一种改革的氛围,使其他组织、企业纷纷仿效,改革主体也在这个过程中达成了共识。我们也注意到,系统内外的各种因素、国内外的经济环境是相互影响相互作用的,并不是一成不变的因此,国有部门改革的进程和路径本身就是动态的。
三、核心命题及其解释
1.国有资产管理体制改革是“诺思悖论”不断化解的过程
在特定的路径依赖下我国在改革之初选择的是供给主导型的制度变迁方式,若要以这种制度变迁方式完成向市场经济的过渡,必将遇到一个难以解开的“诺思悖论”(杨瑞龙,1998)。按照“熊彼特——希克斯——诺思命题”,“凡有重大的改革,都有财政压力的背景”,“财政压力决定改革的起因和路径”。中国国有企业改革的直接原因之一,便是国家所面临的财政压力(何帆,1998),而农村改革的制度安排收益则客观上起到了良好的示范效应。国家在改革之初只是为了缓解财政压力而并没有从长期的收益考虑提出相应的长期改革方案。所谓“摸着石头过河”,就是为了解决当前的困境而又找不出长远的解决方案的一种迫不得已的做法。人们只知道离开传统体制的“此岸”,却不知道新体制的“彼岸”是什么场景,以及应该如何到达“彼岸”。改革过程中,并不存在所谓的事前的“改革程序设定” ,当制度供给者的偏好发生变化后,改革的目标也会发生变化。如1980年代末期的高通货膨胀和政治风波是中国的决策者们没有预料到的,也就是由于此中原因,导致全面的“治理整顿”,实际上就是中央权力的上收和计划经济的全面回潮。可见,“诺思悖论”在改革之初是存在的。
然而国家作为“经济人”在其成本—收益核算范围之内,必然要追求资深收益最大化。只不过一个是直接收益(短期收益),一个是间接收益(长期收益)。短期内国家常常做出“杀鸡取卵”的事情。但是长期之内,国家可能为了获得垄断租金而提供有效率的产权制度,从而推动经济增长。随着中央改革者面临外部经济环境的冲击越来越多,在改革中积累的经验越来越丰富,其社会科学知识处于不断增进的状态中。特别是农村改革的示范效应和城市企业改革带来的巨大收益,使改革者逐渐认同了改革本身,并认识到市场化是改革的最终趋向,改革能够使改革者获得“共容利益”,在1992年邓小平南方讲话和中共十四大为改革再次指明了方向之后改革也就得以继续推进并得到进一步深化,改革者从一个短期收益偏好者转变为长期收益偏好者,化解了所谓的“诺思悖论”。而在这一过程中,地方政府功不可没。当利益独立化的地方政府成为沟通权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节时,就有可能迫使中央改革者进行制度创新的事后追认,从而使统治者的垄断租金最大化与保护有效率的产权结构之间达成一致(后文详述)。
2.国有资产管理体制改革与财税体制改革高度相关
国家能力被定义为国家将自身意志(preference)转化为现实的能力。用公式表达为:国家能力=国家实际实现的干预程度/国家希望达到的干预范围。既然“财力是国家的神经系统”,国家的所有职能都需要财力支撑,财政汲取能力就被视为国家能力的直接表现,因为它决定着国家能在何种程度上有效地贯彻自己的意志。在传统的计划经济体制中以至到改革开放后相当长的时间里,国家财政收入主要依靠国有部门的贡献。在国有经济占绝对优势的经济当中,国有企业的改革与历次财税体制的改革就必然具有者高度的相关性。在财税体制的基本框架保持不便的条件下,无论是增加企业留利和自主权,或是放开价格和调整价格,都会使财政平衡发生危机,因此,改革者总是在保持财政平衡与给予企业自主权之间徘徊,经济上也就表现为“一收就死,一放就乱”的两难境地:市场化的企业改革必然影响国家的财政平衡,因为在计划经济体制之下经济增长主要依靠投入增加,企业扩大生产的后果是财政赤字的增加和通货膨胀严重;而当财政发生危机的时候,国家必然对原来改革暂时叫停。1978年以来的国有资产管理体制改革就是在于财税体制的改革交织在一起的。
1978——1982年的利润留成和利润分成(盈亏包干)制允许试点企业在实现增产增收后提取少量利润,并可以以奖金行使发给职工。目的在于以物质奖励刺激工人的生产积极性,并又增加工人的收入提高公众对当前主张改革的政府的支持度。财政体制上,在四川实行“划分收支、分级包干”的试验。然而,企业的利润留成与国家宏观上的财政平衡发生了矛盾。1979年和1980年出现了建国以来最严重的财政赤字,社会零售物价指数居高不下。国家转而强调确保财政收入,要求以也首先保证向国家交纳利润的基数(或者亏损基数)。1983——1986年的两步“利改税”一方面以统一的税收形式代替谈判决定的利润上缴率可以保证国家财政收入的稳定;另一方面减少对企业的过多干预有助于改善企业的经营状况。中央—地方财政体制也相应的坐了调整,实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。由于“利改税”使中央征收了当时税源较大的产品税、增值税和营业税的大部分,国有企业的所得税也上缴了中央,地方财政只能依附于乡镇企业和地方工业的利润,所以遭到了地方政府的强烈抵制。而“鞭打快牛”式的累进税也压抑了企业的积极性。在这个问题上,地方政府与企业结成同盟联合抵制“利改税”,国家财政收入仍然出现较大的赤字。1987年以来的企业经营承包制切实落实了企业的经营管理自主权,确定了国家与企业的分配关系。在财政体制上实行了“财政大包干”制,增大了留归地方的财政收入,地方超收部分基本留给地方,地方政府改革的积极性较大。但承包制在客观上也影响到了宏观经济稳定和微观公平竞争。
1990年代以来,工业部门和国有企业的财政贡献不断下降,非国有经济的发展并没有成比例的提高其财政收入比重,加之五花八门的减免税和普遍的偷漏税,国家汲取财政的能力迅速下降,突出的表现在两个比重的下降,即:财政收入占国内生产总值比重不断下降;中央财政占全国财政收入比重不断下降。同时,在经济增长的过程中也一直伴随着巨大的财政赤字。1994年分税制改革按照税种划分各级政府的收入,按照事权划分各级政府的支出标准,初步建立了中央向地方的转移支付制度。这表明,政府的财政收入不仅仅依赖于为数众多的国有企业,还要依赖于新兴的非国有部门。1978年,新兴的非国有部门的产出在工业总产值中仅占22.4%;1990年这一比例上升到45.4%;1996年扩大到71.2%;1998年,非国有经济部门创造出73%以上的工业总产值,63%以上的GDP,100%以上的新增就业和80%以上的经济增长。2002年11月的中共十六大提出要深化国有资产管理体制改革,变“统一所有,分级管理”为“统一所有,分级行使所有权”正是在国有部门的缩小和非国有部门的扩大的大背景下提出来的。可以预见,当新的国有部门改革开始之后,必然有一个与之相适应的财政体制出现。国家财政不再依附于国有部门标志着为市场经济立宪的公共财政制度的建立已经为时不远。
3.国有资产管理体制改革制度变迁是冲击回应型
国有资产管理体制改革的制度变迁过程中,中央政府始终处于一个被动的、对地方制度创新给予事后追认、许可或规范、否定的境地,中央要做的是对地方政府的制度创新给予适时的制度回应。地方政府则处于主动的、不时的给予中央政府制度冲击的位置。而且,地方政府又具有制度供给者和制度需求者的双重身份,因此,它是制度变迁过程中最活跃的主体。我们将设计一个冲击——回应的博弈模型来具体揭示制度变迁过程中各个博弈主体的行为及其效果。 博弈在中央政府、地方政府和国有企业三方之间展开。博弈时期为t。在中央与地方、国有部门之间,信息不完全对称。中央知道地方和国有企业的战略选择,地方和国有企业必须按照先期中央的政策规定,来决定自己的战略选择。而中央只是在先一期的政策效用释放殆尽后,才会在下一期开始时制定新的政策安排。由于改革初期地方政府不具有对国有企业的财产最终处置权,则国有企业就具有相对地方政府的一定独立性,且由于同为中央政府管辖的单位,两者的信息是完全对称的。
在进行博弈分析之前,我们的基本理论前提是:
⑴各博弈主体的理性是有限的。虽然改革的目标是市场化取向,但对市场经济和经济转轨知识的缺乏,使各主体不得不在“边干边学”中积累这些知识。而更为重要的是,行为结果本身具有不确定性,即使信息成本和执行成本都为零,各博弈主体仍无法预见其行为的全部结果。所以,只能以有限的理性指导他们的行为,但是,只有在预期的收益超过其预期成本时,博弈主体才会采取行动。
⑵制度变迁的供给不足是常态。随着市场经济改革的推进,必然会引起新的收入流,相应的制度就被要求来保证这种新的收入流能够持续产生。而作为制度变迁的供给者,中央政府由于意识形态的转变、社会科学知识的积累等原因,使得制度供给不得不有一个基本时滞。这个时滞决定着结构的调整还要为下一期的改革留下创新的空间,即改革目标的动态化—具体化、分阶段化。在这个动态化过程中,博弈主体“将更多的使用满意原则 ”,进行次优选择,从而不断推动改革。
地方政府和国有企业的目标函数分别为:
Ul=U(Il, Kl, P, S, C)
Ug=U ( Ig , Kg, P, S, C)
其中, Il,Ig—分别为地方政府、国有企业所受的意识形态影响和制约。诺思认为,意识形态的作用在于降低制度变迁过程中的交易成本。我们认为,在改革过程中,地方政府和国有部门由于对市场经济有切身体会,是国家意识形态变化的推动力,其作用在于从微观上消化经济转型的成本。
Kl,Kg—分别为地方政府、国有企业所拥有的社会科学知识。社会科学知识的缺乏,将会束缚制度安排的选择集合。地方政府和国有企业由于具有更大的灵活性,在不断的试错过程积累了丰富的经验,中央政府在与地方政府和国有企业的博弈和“边干边学”中不断地积累社会科学知识,增强对市场经济的调控能力。
P—非国有经济。作为市场经济的主体,它的发展壮大,越来越深刻的影响着地方和国有部门的目标选择,而逐渐成为不可控变量,即外生化。
S—社会群体的利益预期。改革必然会在各个社会群体之间利益重新分配。他们中有的受损,有的受益,或者有的先受损后受益,有的先受益后受损。预期受损的群体很容易联合起来,形成较大的改革阻力。而改革目标的动态化,使得社会群体的利益预期难以稳定,受损群体不易联合,也就能够使改革成本达到动态最小。博弈主体的有限理性,造成S的不可控,因此,我们也将其视为外生变量。
C—国家与国际社会的竞争和交流。改革过程同时也是不断融入世界的过程。与发达国家的差距,各国之间日趋激烈的竞争,对国际市场竞争规则的理解加深,都使得我们的改革约束硬化,增强改革的不可逆性。WTO的加入,进一步增强了我们与世界的联系。
中央政府的目标函数为∶
Uc=U(Ul,Ug)=θUl+(1—θ)Ug
其中,θ为地方政府在中央政府目标函数中的权数,相应的(1—θ)为国有经济在中央政府目标函数的权数,θ在(0,1)之间变化。中央在经济和政治上依赖地方政府和国有部门,并从行政和财政上对二者进行控制。
从理论上对博弈行为的描述是:在(t-1)期,地方政府和国有企业在中央政府(t-1)期的目标函数约束和自身有限理性约束下,确定次优解Max′Ul,(t-1)和Max′Ug,(t-1)。由于两利益主体预期不同,两个次优解的差异也是越来越大。中央政府则根据Max′Ul,(t-1)、Max′Ug,(t-1)确定t期的θ值,从而得到t期的次优解Max′Uc,t。因此,要使Uc尽可能大,条件是:θ尽可能大。而(1-θ)的趋向于零,则意味着市场经济的建立。
改革前,即在计划经济时代下,地方政府和国有企业几乎没有什么自主权,只是在中央政府指令下完成各项任务。因此,三者之间的目标函数是高度一致的,Ul 与Ug趋近,则可以认为Uc与θ是无关的。改革开放初期,各博弈主体利益预期不明确,都不会先采取实质性行动。农村改革以家庭联产承包责任制为突破口,迅速增加了农民收入,对国有企业的改革起到巨大的示范效应。非国有部门经济(P)的变化,导致地方政府、国有企业各自开始追求利益的最大化,Ul 与Ug开始出现偏离。这种偏离表现为:地方政府为弥补自己的财政缺口,要求中央下放权力,扩大自己的财源,而国有企业由于是中央政府的主要财源,则要求中央政府给更多的激励,来摆脱自己的困境。这种偏离引起的制度需求,中央政府并没有马上给予满足。在总结农村改革经验,认识到市场经济的巨大效益后,中央才在1984年提出“有计划的商品经济”的改革目标。对地方政府实行的“财政分灶”,对国企实行的“利改税”,使得两者的目标差异明显拉大。一方面,初尝市场经济甜头的地方政府有了财权后,积极鼓励非国有经济的发展,鼓励他们与国有经济展开竞争。地方的税源扩大,上缴的财政收入增加,(θ)值逐渐增大。另一方面,国有企业则由于天生的缺陷(所有者不到位,技术落后,产品不满足市场需求等),表现出对市场经济的极不适应,效益不断恶化,不得不向中央政府要求政策支持,以求得生存,这样,一是国有企业出现两极分化,二是形成国有企业依赖政府的“惰性”。国有部门赢利能力的不断下降,使得中央政府更多的是从稳定社会的角度来支持它,从而(1—θ)也就不断降低。
然而,对地方的过度放权,使地方保护主义、“大而全”、“小而全”等问题越发严重。中央政府在1987年提出的“国家调节市场,市场调节企业”,体现了中央政府在看到市场经济巨大作用的同时,也认识到政府在市场经济中的定位这一重大进步。随着中央与地方政府权力的逐步规范,市场经济的充分发展,GDP迅速增大,增强了地方政府发展市场经济的决心,丰富他们发展市场经济的知识。1992年,中央更进一步提出要建立“有中国特色的社会主义市场经济”,地方政府的作用因此更加扩大。具体表现在越来越多的地方领导进入中央高层(如前文所述)。国有经济在整个国民经济中的份额不断下降,面对非国有经济的激烈竞争,开始走上从国民经济主体到国民经济主导逐步再到退出一般性竞争领域的转轨道路。自1994年以来,国有企业大规模的关、停、并、转,大批职工的下岗,则只是这个转轨的序幕。2002年中共十六大提出全面改革国有资产管理体制则是在此基础上更进了一步。
从改革的历程中,我们可以看出,地方政府更多的是以积极的冲击,通过发展市场经济的实践,来增加中央对市场经济的时候追认和认可,中央则通过不断的制度供给回应增强了调控市场的能力。1996年中国经济实现“软着陆”,1997——1998年又经历了东南亚金融风暴,2002年关于国有资产管理“统一所有,分级行使所有权”的提出,都是中央政府社会科学知识不断丰富的表现。地方政府的权力的扩大表明中央和地方利益协调机制的初步建立,相应的,θ也是不断提高。同时表明国家削减国有经济规模的决心和对经济的掌控能力也就不断增强,(1—θ)也就趋向于减小。
四、简短的总结
中国的经济转轨,包括三个方面:一是从计划经济向市场经济的转型;二是从农业国家向工业国家的转型;三是从自然经济向商品经济的转型。因此,在这种转轨经济的大背景下,其实质就是政府逐渐退出市场,并消除对经济的管制,使企业微观主体由市场自发形成的过程。中国渐进式改革与俄罗斯“休克疗法”的根本区别在于中国是要建立有中国特色的社会主义市场经济,而俄罗斯则是建立完全私有化的资本主义市场经济。虽然两者都要形成同样性质的微观经济主体,但是,目的取向的根本差异,就决定了为保证不可逆性所采取方法的截然不同。瓦尔得莫·皮诺切克(Vladimir Benachek)曾有一个很精辟的比喻,他说,社会主义已经走到了一座小山(计划体制)的山顶,他们现在想要做的,是爬上一座更高的山峰的巅顶,但在两山之间,却横亘着一条深渊。实践证明,中国已经探索到一条能够兼顾经济发展和社会稳定的道路,并将沿着这条道路平稳的从这一个山头到另一个峰顶。