10多万户国企，资产总额20多万亿元，2005年实现的净利润将近5千亿元，如此大规模的存量调整及增量收入，若无有效的预算控制和引导，就好比脱缰的野马，建立国有资本经营预算已经迫在眉睫。
十多年来，“国有资本经营预算”在提法上虽然经历了建设性预算、国有资产经营预算、国有资本金预算等变化，但基本上没有偏离过建立健全政府复式预算制度这条主线。不过近几年在建立国有资本经营预算相关问题的认识上，出现了一些重大分歧，其共同特征是将国有资本经营预算在政府预算体系下的相对独立性，随意扩展为游离于预算体系之外的绝对独立性。为了纠正这种认识上的偏差，本报将从本期起用上、中、下篇陆续刊登业内专家对于这一问题的思考。
建立国有资本经营预算的目标
建立国有资本经营预算，国际上并无可供借鉴的经验，作为一项制度创新，必将是一个循序渐进的过程，要保证这个过程中不走弯路或岔道，关键在于明确建立国有资本经营预算的目标。
建立国有资本经营预算，是为了进一步改革和完善政府预算管理制度，从而保障市场经济体制下政府能够更好地履行经济管理职能，增强宏观调控能力。我国现行的政府预算制度，目前存在两方面问题：一是国有资本形成的收益性质上属于政府非税收入，却没有完全纳入预算管理，主要由国有企业自行支配，在财政预算体外循环，没有形成国家的可用财力;二是国有资本作为国家经济的重要资源，在政府预算中没有得到全面的反映，收入和支出没有建立对应关系，其效益和风险如何?无从得知。通过建立国有资本经营预算，可解决上述问题，有利于政府宏观经济管理职能充分、协调地发挥。
建立国有资本经营预算，是为了有效控制和引导国有资本存量变现和增量的分配和使用，从而规范国家与企业之间的收入分配秩序，推进国有经济布局和结构的战略性调整以及国有企业进一步改革和发展。据称，截至2005年底，全国12.56万户国有及国有控股企业(不含金融类国有企业)资产总额24.26万亿元，国有净资产总额7.03万亿元，当年实现净利润4971亿元。如此大规模的存量调整及增量收入，若无有效的预算控制和引导，就好比脱缰的野马，其投资和消费都对经济社会产生着巨大的影响，使国家丧失了股东的资产收益权，更谈不上为国有经济布局和结构的调整及国有企业改革发展提供财力保障。
建立国有资本经营预算的先决条件
建立国有资本经营预算，至少要先解决以下四个问题：
明确国有资本经营预算支出范围
建立国有资本经营预算的目标明确后，必然要求明确预算支出范围，过宽或者过窄的界定都会影响整个预算制度的建立及有效运行：预算支出范围过宽，将导致国有资本经营预算包罗万象，模糊本应关注的焦点，更甚者，将导致国有资本经营预算成为“第二财政预算”，在国资委、财政部、国家发改委、国有企业间引发多种矛盾。预算支出范围过窄，国有资本经营预算又很难达到以上两个目标(特别是第二个目标)，还会造成“重收轻支”的问题，使既得利益集团产生国有资本经营预算就是为了收钱或者“抽肥补瘦”而建立的感觉，其抵触情绪将更加强烈。合理界定预算支出范围，既是建立国有资本经营预算制度减轻执行阻力的需要，也是实现预算目标的需要。
改革目前的国有企业利润分配体制
1993年颁发的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发85号)，调整了国家和企业的分配政策和形式，规定“对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法”，同时提出要“逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度”。从当时情况看，暂停收缴国有企业税后利润作为分税制财政体制改革内容之一，只是过渡措施，但这一“过渡”就已十几年。目前绝大部分国有企业都不向国家分配税后利润或股利，随着国有企业改革的推进，其不合理性逐步凸现：一是国有资本收益上交国家财政的政策依据和执行通道缺失，在多数国有企业已经改制重组的情况下，国有资本收益由企业自行支配，所得利益归包括非国有股东在内的所有股东无偿享有，违背了现代企业“同股同权”的原则;二是由于历史原因，国有企业苦乐不均的现象较普遍，财政一方面要为经营不善企业的改革成本“买单”，另一方面经营较好的国有企业大量税后利润的分配处于国家失控的状态，企业权益资本的成本实际为零(无偿占用)，这导致了国有企业之间以及国有企业与非国有企业之间的不平等，不符合市场经济的公平原则;三是国有企业税后利润由企业自行分配，导致了众多利益集团的形成，各自为政，存在重复投资的弊端，增加了国有资本有进有退战略的实施难度。对此，世界银行也从提高国有资本配置效率及弥补国有企业重组成本两个角度考虑，同时借鉴国际经验，提出国有企业应向国家财政分红，将国有企业的红利和改制收入纳入正规预算程序的建议。
实际上，经过十多年的改革发展，我国国有企业的外部经营环境、内部组织结构和经营状况均发生了可喜的巨大变化，历史包袱和社会负担显著减轻，盈利状况大幅改善，资本积累能力显著增强，改革利润分配体制、恢复向国家上缴税后利润或分红的条件也已具备。
明确国有资产监督管理机构的职能定位
通过行政命令和通过企业治理结构对企业行为施加影响，这两种截然不同的管理国有企业的思路，孰优孰劣，在现代企业制度已基本确立的今天，已见分晓。但是，对国家(政府)如何通过企业治理结构管理国有企业，却仍有较大争议，国际上和国内各地也有不同的做法，设立国有资产监督管理委员会就是我国在这方面的一个有益尝试。作为特设机构而设立的国有资产监督管理委员会，是当前国有资产管理体制的重要一环，其职能定位是否准确，不但决定着国有资本经营预算能否实行，更关系着新的国有资产管理体制能否有效运行。明确其职能，要把握“不缺位、不越位”的六字要诀。不缺位，指国有资产监督管理机构应当彻底改变过去国有股东“哑巴木偶”的形象，保证在关系国有权益的企业重大事项中发出“声音”，同时起到“下情上达”的纽带作用，改变信息不对称的现象;不越位，指国有资产监督管理机构履行职责的方式和途径应当服从于法律法规规定的现代企业治理结构安排，尽量减少行政手段，避免以国家“公权”妨碍企业法人“私权”，成为“小政府”，重蹈政企不分的覆辙。
国有资本经营预算是国家行使再分配和宏观经济管理的重要手段，国有资产监督管理机构作为预算执行单位，不宜直接承担政府预算的组织编制职能，否则易走入“越位”的误区。
完善国有资本经营预算的立法工作
1995年颁布并实施的《预算法实施条例》规定，“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。此后，国有资本经营预算的立法工作便没有向前推进，使国有资本经营预算成为悬而未决的“胡子工程”。根据依法行政的精神，要建立和全面实施国有资本经营预算，推进相关立法工作是必经之路，因此，国家应尽快颁布《国有资本经营预算条例》。