2008年09月18日 来源：董事会
中国监事会缘何在频发的上市公司治理事件中集体失语？是这一制度本身存有瑕疵，还是配套机制失灵，抑或是其背后的政治经济文化因素所引致？我们结合福田汽车和本刊课题组的研究成果，以探求走出我国股份公司监事会制度的困境和改革的思路
“独立董事+监事会制度”形成了我国上市公司治理的最大特色，但形式上的“双重监督”却造成了实质上的监督虚化。
监事会制度诞生于1861年的德国。之后被日本、法国等大陆法系国家所接受。1993年，中国在公司制改革中，借鉴了国际经验，开始了监事会制度本土化的历程。
按照我国《公司法》的规定，监事会是公司内部治理唯一的监督机构，适用于股份有限公司和有限责任公司，代表出资人或全体股东的利益行使监督权，对股东大会负责。根据分权制衡理论，监事会是公司治理“三会”三权之一，监事的独立意见将形成有效的内部监督。
然而，近年来面对中国股市中接二连三涌现的“问题公司”，监事会对此一筹莫展的“无能”表现和极差的操作性却饱受业界人士和专家的诟病。
沉默的是大多数
2002年戴雅和卡布哈林两位教授通过组织财务分析人员、政府官员、学者组成了专家委员会，对16家中国上市公司的董事、监事和高层管理人员进行了深度访谈。他们将中国监事会分为四种类型，即“不作为监事会”、“仅仅提供意见的监事会”、“监督但是不出具资料数据的监事会”和“既监督又提供数据的监事会”。调查结论表明，由于缺乏法律权限和被明确定义的法律责任、缺乏独立性、缺乏技能上的高度专门知识、地位不高、信息短缺以及缺乏动力等原因，样本公司中的监事会大都属于“不作为”或者“仅仅提供意见”两种类型。
据Wind统计，截至2007年底，共有64家上市公司因各种违规行为受到中国证监会和沪深交易所的81次处罚。根据这些违规公司近年来的年报及其监事会报告，发现没有一家监事会发表过不同于董事会决议的独立意见，也没有做出任何“罢免动议”、没有发出任何的预警信息，都是召开例行的会议、审议通过常规的事项，显然没有做到勤勉尽责。
中国监事会制度溯源
监事会制度在中国的最早阐述可追溯到1904年清政府颁布的《公司律》。其中，第五节提出了“查账人”，就类似于现代公司法中的监事。鉴于《公司律》存在的弊端，颁布后不久清政府又在日本法律专家的协助下，以日本商法为蓝本形成了公司律草案，但该草案尚未审议完成，伴随清政府的瓦解就被搁浅了。
此后，1914年中华民国的《公司条例》，1929年南京国民政府的《公司法》及1946年修改后的《公司法》，由于均是在清末《大清商律草案》及北洋政府《中华民国商律》的基础上，“博采他邦成规，广征本国习惯”而制定的，相应的监事制度也随之保存下来。
1949年新中国成立后，国民党政府时期的《公司法》被予以废止。但为了发挥建国初期尚存的私营企业在过渡期的积极作用，于1950年颁布了《私营企业暂行条例》，并保留了监事(当时称为监察人)制度。
1956年的社会主义改造完成后，中国的经济结构变成单一的以公有制为基础的国营企业。自此直到1979年，公司立法被全民所有制企业和集体企业立法所代替，监事会制度亦随之出现历史性断层，中断了近40年之久。
直到1992年，为适应新的环境的需要，原国家体改委发布了《有限责任公司规范意见》和《股份有限责任公司规范意见》，在其中自建国以来首次使用了监事会的字样，并以1993年《公司法》颁布为契机，正式上升到了立法层次，构造了一个在形式上效法日本，监事会与董事会平级，在内容上仿照德国，实施了员工监事制度，并充分反映了中国社会经济特点的监事会制度。在距离1993年颁布《公司法》12年后， 2005年颁布了新的《公司法，》明确赋予监事会“对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议”的权力，来保障其检查、监督职能的有效运行，弥补了原《公司法》中关于监事会的各项权力间衔接性差、可操作性差的不足。近年来，在一些上市公司还出现了尚未在中国制度化的独立监事，这种对独立监事制度的自愿选择无疑进一步丰富了中国上市公司监事会治理的内涵。
1997年之后，证监会还出台了一系列关于建立独立董事制度的相关章程、指导意见和准则。从本质上说，独立董事制度也是公司内部治理机制的一部分，按照英美法系国家的经验，独立董事的引入是为了加强外部董事的独立性，对管理层的权力形成制衡。“独立董事+监事会制度”形成了我国上市公司治理的最大特色，但形式上的“双重监督”却造成了实质上的监督虚化。在缺乏良好外部治理环境的背景下，“中国特色”的监事会变成了只会签字、开会的“稻草人”。
发出“独立声音”的四大障碍
● 障碍之一:初始结构设计忽略了现实的权力关系。
按照中国《公司法》的规定，监事会包括股东代表和员工代表。然而，恰恰是这一结构实质上构成了监事会有效发挥作用的瓶颈。由于员工代表多为政工干部和劳动模范，其工资和职位基本上都由管理层决定，在监督决策过程中往往首先考虑的是自己的员工身份，而很少有考虑自己是全体员工的代表，若要他们有效地履行职能，就会模糊监督者和执行者之间的界限，同时董事会的决策对他们有利、对员工有利时，则员工监事的理性选择就是放弃、忽略中小股东与整体员工的权益，或者串通一气损害所利益相关者的利益，导致监事会对董事会、经理层的监督弱化。股东监事更是如此，作为股东(更为确切地说是大股东)在企业内的代表, 当大股东与企业经营层合谋时，在理性人假设下，其最优选择仍然是“不监视”。“东北高速”治理乱象背后的“监事集体失语”，其原因正在于此。
● 障碍之二:“制度传承”过程中党政关系的存在引致“行政干预”。
中国公司治理制度正式建立之前一直承担着监督制衡机能的是“老三会”。其中，党委会在传统的国有企业当中，充当着董事会的角色。职代会是工人群众参与企业管理、监督领导人员的权力机构，是实施民主管理的基本形式，一直以来在履行着类似于股东大会和监事会的职能;工会则是对领导班子的监督机构，承担着近似于监事会的机能。而当现代公司治理理念导入之后，“老三会”面临着去留的问题，但国有企业的自身特性及固有政治体制的约束，决定了“老三会”在短期内不可能完全取缔，基于此，在董事会不能完全承担老三会全部职能的情况下，另设一个机构成为必要的选择，毋庸置疑，监事会就承担了此项机能。如此一来，直接引致了公司内党政关系的存在，且监事会主席即便是兼任党政职务，也大多是副职，而由董事长或总经理兼任正职，监事会主席往往处于其监督对象的行政领导之下，这种超越内部组织关系的行政关系的存在，决定了作为监事会行权标杆的监事会主席无法有效地行使监督职能。
● 障碍之三: 监事会治理中的“人治”大于“法制”。
在“中庸文化”与“官本位”思潮仍占主流的今天，政治与经济的各个领域都带有强烈的“人治”烙印，监事会治理亦是如此。
例如，中国石油监事会常常作为制度建设的“样板”见诸于报端。然而，我们在欣喜该公司监事会所取得的成绩的同时，也必须要反思体现其中的“人治思维”。深入分析可知，该公司的监事会能够发挥作用的主因在于历任主席的“个人地位”及由此产生的非“现任职务权力”的影响，对此翻开历任监事会主席李克成、王福成与陈明的履历就会一目了然。兴业银行(601166,股吧) 的监事会亦然，毕仲华在正式担任监事会召集人之前，“监事会也就是列席几次会议，有时连监事会会议的组织都是董事会包办的”。但是，当曾经担任副行长的毕仲华上任后，在短短两年时间内便将一个“花瓶”打造成一个具有“实效”的利剑，个中关键正是得益于其个人在兴业银行所积累的“人脉”。
以上是成功的范例，由于“人治”而失败的例子更是不胜枚举。新太科技在2005年的违规担保事件披露之后，人们才发现在其4名监事中，居然有一名为时任公司副总裁，可想而知，这严重地违反了《公司法》。 曾经风光一时的“三九教父”赵新先一度集党委书记、总裁、董事长和监事会主席四职于一身，成为三九集团的绝对控制人，由于个人权力的“失控”致使其未能“全身而退”。
可以肯定的是，处理具体问题不是以法律为准绳，而是以“面子”为依据，一切从“官本位”出发，固然可能在短期内取得一定的成绩，但从长远来看，却不利于制度的建设与发展，其作用的发挥也常常会“因人而异”。监事会制度只有在“法治”的轨道上才会“走得”更远。
● 障碍之四:监督者与被监督者的权限尚未厘清。
清华大学谢德仁教授曾经指出，上市公司治理结构中理想的会计事务权力安排范式是:经理人在拥有企业内部会计事务的积极权力的同时还拥有对企业外部会计事务的消极权力，监事会在拥有企业外部会计事务的积极权力的同时还拥有对企业内部会计事务的消极权力，而股东则可通过经理人和监事的选聘、激励以及其它制度来调整和影响后两者对企业会计事务的权力的享有和行使。诚然，上述制度安排确实有利于监督者与被监督者权限的厘清。然而，当深入解析《公司法》、《上市公司治理准则》等法律法规时就会发现，在中国现行的公司治理制度框架内，经理人不仅拥有内部会计事务的积极权力，而且实质拥有企业外部会计事务的积极权力。如此一来，本应属于监事会的一些权利被其监督对象堂而皇之地剥夺了。
那么，是否因此就要像东北财经大学于立教授和北京大学邵东亚博士所主张的，取消监事会呢？对此，我们持否定态度。事实上，监事会制度在中国法律地位的最终确定，实质上是政治制度在国民经济基层单位的具体反映，只要国有企业改革没有完成，人们的观念不发生激烈的变化，这一制度安排必将持续发挥着作用，并被人们广泛的认同。当然，监事会制度建设依然任重而道远。
国企外派监事：不一样的“监事”
在我国的国有企业中，还有相当一部分的企业尚未按照《公司法》进行改制。这些企业的国有资产的保值增值问题成为1990年代国企改革的重点。为了在企业外部寻求一支独立的监督力量，国务院于1998年5月施行了向国有重点大型企业派出稽察特派员制度，并于同年7月颁布了《国务院稽察特派员条例》。2000年6月，根据十五届四中全会制定的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》精神，稽察特派员制度过渡转化为外派监事制度。
虽然同样履行的是监督职能，外派监事制度的彼“监事”与法人公司治理结构中的此“监事”是不同的，外派监事代表的国家这种特殊出资人的利益，通过行政上的公共权力监督企业。由于外派监事制度是一种“异体”监督机制，具有很高的独立性和权威性，具备了有效监督的前提条件，在保护国有资产的不受侵占方面发挥了积极作用。